Ada satu ketentuan hukum yang layak ditelaah. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 35 Tahun 2026 tentang Pengelolaan Dana Bagi Hasil menyatakan bahwa "tempat wajib pajak terdaftar" untuk PPh Pasal 21 sama dengan "tempat kegiatan usaha pemberi kerja" (Pasal 7 ayat 2 dan 3). Satu kalimat administratif yang terdengar teknis, tapi sebenarnya menyingkap sesuatu yang cukup mendasar: negara mengalokasikan dana bagi hasil dari pajak penghasilan orang pribadi berdasarkan alamat badan usaha, bukan alamat orang yang penghasilannya sedang dipajaki.
Ini bukan sekadar detail administratif yang bisa dilewatkan. Pajak Penghasilan Pasal 21 berbeda dari PPh Badan atau Pajak Bumi dan Bangunan — subjek pajaknya adalah manusia, bukan entitas usaha. Ketika basis alokasi yang dirancang untuk pajak berbasis lokasi usaha diterapkan pada pajak yang subjeknya adalah individu, muncul pertanyaan yang layak direnungkan ulang: apakah desain ini masih cukup merepresentasikan tujuan awal dana bagi hasil, yaitu menciptakan keselarasan antara penerimaan negara dan kebutuhan fiskal daerah tempat warganya benar-benar berada?
Tulisan ini merupakan pandangan pribadi penulis dan tidak dimaksudkan untuk mewakili pandangan institusi mana pun.
Ketika "Penghasil" Berarti Kantor, Bukan Orang
Skema DBH PPh sudah cukup lama menjadi bagian dari sistem perimbangan keuangan pusat-daerah. Sebesar 20% dari penerimaan PPh Pasal 21 serta PPh Pasal 25/29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri dibagikan kepada daerah, dengan rincian 7,5% untuk provinsi, 8,9% untuk kabupaten/kota "penghasil", dan 3,6% dibagi merata ke kabupaten/kota lain dalam provinsi yang sama. Persoalannya ada pada kata "penghasil" itu. Untuk PPh Badan atau Pajak Bumi dan Bangunan, memang masuk akal jika "penghasil" merujuk pada lokasi kegiatan usaha — perusahaan atau objek pajaknya memang secara fisik berada di sana, dan subjek pajaknya adalah badan usaha itu sendiri. Tapi PPh Pasal 21 berbeda sifatnya. Subjek pajaknya adalah orang pribadi — objek pajaknya adalah penghasilan yang diterima orang tersebut. Ketika basis "lokasi pemberi kerja" — konsep yang wajar untuk pajak yang subjeknya badan usaha — diterapkan pula pada pajak yang subjeknya adalah manusia, di situlah muncul ketidaksesuaian yang layak dipertanyakan.
Konsekuensinya paling mudah dilihat lewat contoh pekerja komuter. Berdasarkan Statistik Komuter Jabodetabek yang dipublikasikan Badan Pusat Statistik pada 2024, terdapat sekitar 3,6 juta pekerja yang setiap hari bepergian lintas wilayah di kawasan Jabodetabek, dengan Kabupaten Bogor sebagai daerah asal komuter terbanyak — sekitar 459 ribu orang, atau 12,7% dari total. Mereka tinggal, menggunakan jalan, air, dan listrik di kota asalnya, tapi PPh 21 yang dipotong dari gaji mereka tercatat sebagai penerimaan kota tempat kantor mereka berdiri. Pola yang sama, dengan wajah berbeda, juga terjadi pada pekerja yang bekerja penuh secara remote dari kota lain tanpa kantor cabang resmi di sana, atau karyawan kantor cabang yang payroll-nya diproses terpusat di kantor pusat. Ketiganya hanyalah contoh dari satu akar masalah yang sama: sistem yang mengasumsikan lokasi kantor pemberi kerja mencerminkan lokasi aktivitas ekonomi pekerja — asumsi yang semakin longgar validitasnya seiring berkembangnya pola kerja yang lebih fleksibel.
Bukan Cuma Soal Adil, tapi Soal Koheren
Sering kali perdebatan seperti ini dibingkai semata sebagai soal keadilan antardaerah — kota penyangga "dirugikan", kota inti "diuntungkan". Bingkai itu tidak salah, tapi kurang menangkap inti persoalannya. Yang lebih mendasar adalah soal koherensi desain kebijakan: dana bagi hasil dirancang untuk mengurangi ketimpangan fiskal dan menciptakan keselarasan antara penerimaan negara dengan kebutuhan fiskal daerah tempat warganya benar-benar berada. Jika demikian tujuannya, maka basis alokasi idealnya merepresentasikan di mana warga penerima penghasilan itu benar-benar berada, bukan semata di mana mejanya ditempatkan oleh pemberi kerja. Basis "lokasi pemberi kerja" untuk pajak yang subjeknya individu bukan sekadar kurang mewakili keberadaan pekerja; ia juga kurang selaras dengan semangat dasar dari instrumen DBH itu sendiri.
Menariknya, isu ini sebenarnya sudah pernah disinggung pemerintah. Pada September 2025, Wakil Menteri Keuangan Anggito Abimanyu menyampaikan kepada Komite IV DPD RI bahwa Kementerian Keuangan tengah melakukan "exercise" untuk mengalokasikan DBH PPh 21 berdasarkan domisili karyawan, dengan target penerapan pada 2026. Namun ketika PMK Nomor 35 Tahun 2026 terbit pada 25 Mei 2026 — di tahun yang sama dengan target tersebut — ketentuan mengenai domisili sama sekali tidak muncul di dalamnya. Basis "tempat kegiatan usaha pemberi kerja" tetap dipertahankan apa adanya. Ini bukan berarti rencana tersebut pasti batal; bisa jadi masih dalam proses dan akan dituangkan lewat regulasi terpisah di kemudian hari. Tapi faktanya, sampai pertengahan 2026, prinsip yang berlaku secara hukum belum bergeser.
Argumen Tandingan yang Perlu Diakui
Tentu, basis lokasi pemberi kerja bukan tanpa alasan sama sekali. Daerah tempat kantor berada juga menanggung biaya penyediaan infrastruktur — jalan, listrik, keamanan — yang turut mendukung operasional bisnis dan menciptakan lapangan kerja itu sendiri. Dari sudut ini, "penghasil" bisa dimaknai bukan sekadar istilah administratif kosong, melainkan pengakuan atas kontribusi daerah dalam membentuk iklim usaha.
Domisili pekerja pun bukan ukuran yang sepenuhnya bebas masalah. Seseorang bisa tinggal di satu kabupaten, bekerja di kabupaten lain, dan mengakses sebagian layanan publik — sekolah anak, rumah sakit, pusat perbelanjaan — di kabupaten ketiga. Tidak ada satu titik geografis yang bisa mewakili seluruh jejak konsumsi layanan publik seseorang secara sempurna.
Namun, mengakui keterbatasan kedua basis ini justru memperkuat, bukan melemahkan, argumen di atas. Pertanyaannya bukan mencari basis yang sempurna — sebab basis semacam itu mungkin tidak pernah ada — melainkan basis mana yang lebih merepresentasikan realitas ekonomi pembayar pajak individu. Untuk pajak yang subjeknya orang pribadi, domisili bisa jadi lebih dekat dengan realitas itu dibanding lokasi kantor tempat ia bekerja, meski keduanya sama-sama tidak sempurna.
Titik temu yang masuk akal barangkali bukan memilih salah satu basis secara mutlak, melainkan menggabungkan keduanya. Alokasi DBH PPh 21 bisa saja tetap mempertimbangkan lokasi pemberi kerja dan domisili pekerja secara bersamaan, dengan proporsi tertentu untuk masing-masing — sebagian porsi mengikuti lokasi kantor sebagai pengakuan atas kontribusi daerah dalam menyediakan iklim usaha, sementara porsi lainnya mengikuti domisili pekerja sebagai representasi kebutuhan fiskal daerah tempat tinggal. Berapa besar proporsi yang tepat untuk masing-masing basis adalah pertanyaan teknis yang layak dikaji lebih lanjut oleh otoritas fiskal, bukan sesuatu yang bisa dijawab tuntas dalam tulisan ini. Namun prinsip dasarnya sudah cukup jelas: skema dua basis semacam ini akan lebih mencerminkan realitas bahwa daerah tempat bekerja dan daerah tempat tinggal sama-sama memiliki kepentingan fiskal yang sah atas penghasilan seorang pekerja.
Data adalah PR, Bukan Alasan Menunda
Wajar jika reformasi semacam ini butuh waktu. Validitas data domisili karyawan kemungkinan besar menjadi salah satu prasyarat penting sebelum basis baru dapat diterapkan secara nasional — mengingat kesalahan pencatatan domisili berpotensi menimbulkan sengketa alokasi baru antardaerah, bukan menyelesaikan yang lama. Namun kompleksitas teknis semacam ini sebaiknya dilihat sebagai pekerjaan rumah yang harus diselesaikan, bukan alasan untuk menunda evaluasi terhadap basis yang legitimasinya semakin sulit dipertahankan seiring berubahnya pola kerja masyarakat. Semakin lama basis "lokasi pemberi kerja" dipertahankan sebagai satu-satunya basis untuk pajak yang subjeknya individu, semakin lama pula ketidakselarasan antara desain kebijakan dan tujuannya dibiarkan berjalan.
Pada akhirnya, pertanyaan yang perlu terus diajukan bukan hanya "kota mana yang dirugikan", melainkan pertanyaan yang lebih mendasar: pajak penghasilan orang pribadi semestinya lebih merepresentasikan keberadaan orangnya, bukan semata alamat kantor tempat ia bekerja. Sesederhana itu prinsipnya — dan justru karena sesederhana itu, semakin terasa janggal bila prinsip tersebut belum juga cukup tercermin dalam desain kebijakan yang berlaku hari ini.