Setiap kali pemerintah mengumumkan peningkatan penerimaan pajak, publik cenderung menganggap bahwa sistem perpajakan sedang bekerja semakin baik. Anggapan tersebut tampak logis. Semakin besar penerimaan yang berhasil dihimpun, semakin besar pula ruang fiskal yang dimiliki negara untuk membiayai pembangunan. Dalam konteks Pajak Pertambahan Nilai (PPN), persepsi tersebut semakin menguat karena penerimaan terus menunjukkan tren yang meningkat dari tahun ke tahun. Namun, apakah peningkatan penerimaan benar-benar identik dengan meningkatnya efektivitas sistem PPN? Ataukah ada persoalan yang selama ini tertutup di balik besarnya angka penerimaan?
Pertanyaan tersebut menjadi relevan ketika melihat perkembangan penerimaan PPN Indonesia selama beberapa tahun terakhir. Berdasarkan Laporan Kinerja Direktorat Jenderal Pajak, penerimaan PPN meningkat hampir dua kali lipat, dari Rp412,21 triliun pada tahun 2016 menjadi Rp828,34 triliun pada tahun 2024. Sekilas, capaian tersebut memberikan kesan bahwa sistem PPN Indonesia semakin berhasil mengoptimalkan penerimaan negara. Akan tetapi, kesimpulan tersebut sesungguhnya terlalu dini apabila hanya didasarkan pada besarnya penerimaan nominal. Penerimaan yang meningkat belum tentu mencerminkan bahwa kemampuan negara dalam memungut pajak juga meningkat secara proporsional.
Paradoks mulai terlihat ketika penerimaan tersebut dibandingkan dengan perkembangan konsumsi nasional sebagai basis utama pemungutan PPN. Pada periode yang sama, nilai konsumsi agregat nasional juga meningkat sangat pesat, yaitu dari Rp8.353,14 triliun menjadi Rp13.980,10 triliun. Artinya, penerimaan PPN memang bertambah, tetapi potensi penerimaan yang seharusnya dapat dihimpun juga ikut meningkat secara signifikan. Oleh karena itu, kenaikan penerimaan nominal saja belum cukup untuk menunjukkan bahwa sistem perpajakan telah bekerja lebih efektif. Justru di sinilah muncul paradoks yang sering luput dari perhatian. Negara memang berhasil memungut pajak lebih banyak, tetapi belum tentu berhasil mengamankan porsi potensi penerimaan yang lebih besar dibandingkan sebelumnya.
Paradoks tersebut menjelaskan mengapa ukuran efisiensi menjadi jauh lebih penting daripada sekadar melihat pertumbuhan penerimaan. World Bank (2025) mencatat bahwa rata-rata C-efficiency Indonesia selama periode 2016–2021 hanya mencapai 52,8 persen. Artinya, penerimaan PPN yang benar-benar masuk ke kas negara baru merepresentasikan sekitar separuh dari kapasitas penerimaan teoritis apabila seluruh konsumsi dikenakan tarif standar dan seluruh kewajiban perpajakan dipenuhi secara optimal. Bahkan, ketika dibandingkan dengan negara-negara lain di kawasan Asia Tenggara, efisiensi PPN Indonesia masih relatif tertinggal. Fakta ini menunjukkan bahwa persoalan utama Indonesia bukan terletak pada rendahnya aktivitas konsumsi maupun kecilnya tarif PPN, melainkan pada belum optimalnya kemampuan sistem perpajakan dalam mengubah aktivitas ekonomi menjadi penerimaan negara.
Rendahnya efisiensi PPN dipengaruhi oleh kombinasi antara ketidakpatuhan wajib pajak, kebijakan yang mempersempit basis pemajakan, serta perubahan kondisi ekonomi. Oleh karena itu, persoalan utama bukan sekadar berapa besar pajak yang berhasil dipungut, melainkan mengapa sebagian besar potensi penerimaan masih belum berhasil dikonversi menjadi penerimaan negara. Esai ini menguraikan faktor-faktor tersebut untuk menunjukkan bahwa keberhasilan reformasi PPN harus diukur dari semakin kecilnya kesenjangan antara potensi dan realisasi penerimaan.
Peningkatan Penerimaan Belum Tentu Mencerminkan Efisiensi
Jika konsumsi masyarakat terus meningkat dan penerimaan PPN hampir dua kali lipat lebih besar dibandingkan delapan tahun sebelumnya, mengapa efisiensi PPN Indonesia justru masih tergolong rendah? Pertanyaan tersebut menjadi penting karena selama ini ukuran keberhasilan pemungutan PPN lebih sering didasarkan pada besarnya penerimaan yang berhasil dihimpun. Padahal, penerimaan nominal hanya menunjukkan jumlah pajak yang masuk ke kas negara, bukan seberapa efektif sistem perpajakan mengamankan seluruh potensi penerimaan yang tersedia. Ketika konsumsi nasional tumbuh sangat cepat, penerimaan yang meningkat belum tentu menunjukkan bahwa kualitas pemungutan pajak juga mengalami perbaikan.
Perbedaan tersebut terlihat ketika penerimaan PPN diukur menggunakan indikator C-efficiency. Berbeda dengan penerimaan nominal, indikator ini membandingkan penerimaan aktual dengan kapasitas penerimaan yang seharusnya dapat dihimpun. Selama periode 2016–2024, C-efficiency Indonesia sempat turun hingga 42,51 persen pada masa pandemi sebelum kembali meningkat menjadi 59,25 persen pada 2024. Fluktuasi tersebut menunjukkan bahwa kenaikan penerimaan belum selalu diikuti oleh meningkatnya efisiensi sistem PPN.
Gambaran tersebut semakin jelas ketika Indonesia dibandingkan dengan Thailand. Meskipun menerapkan tarif PPN yang lebih rendah, Thailand mampu mencatat C-efficiency sebesar 76,7 persen dan penerimaan PPN sebesar 4,7 persen terhadap PDB, lebih tinggi dibandingkan Indonesia yang hanya mencapai 3,4 persen terhadap PDB. Perbandingan ini menunjukkan bahwa persoalan utama Indonesia bukan terletak pada besarnya tarif, melainkan pada kemampuan sistem perpajakan menjangkau basis pajak dan memastikan kepatuhan wajib pajak. Dengan demikian, menaikkan tarif tanpa memperbaiki fondasi administrasi perpajakan tidak akan menyelesaikan sumber utama hilangnya penerimaan.
Pertanyaan berikutnya kemudian menjadi jauh lebih menarik. Apabila persoalan utama bukan terletak pada tarif maupun besarnya konsumsi masyarakat, lalu di manakah sebenarnya sumber terbesar hilangnya potensi penerimaan PPN Indonesia? Jawaban atas pertanyaan inilah yang menjadi kunci untuk memahami mengapa efisiensi PPN Indonesia masih tertinggal dibandingkan negara-negara lain, sekaligus menjelaskan mengapa reformasi administrasi perpajakan memiliki peran yang sama pentingnya, bahkan lebih penting, dibandingkan perubahan tarif pajak.
Akar Persoalan: Potensi Pajak yang Tidak Pernah Menjadi Penerimaan
Jawaban atas paradoks tersebut ternyata tidak terletak pada rendahnya konsumsi masyarakat ataupun besarnya tarif PPN. Justru persoalan terbesar muncul ketika sebagian besar pajak yang seharusnya dapat dipungut tidak pernah benar-benar masuk ke kas negara. Dengan kata lain, Indonesia bukan kekurangan aktivitas ekonomi yang dapat dipajaki, melainkan belum mampu memastikan bahwa aktivitas ekonomi tersebut seluruhnya dikonversi menjadi penerimaan negara. Di sinilah letak tantangan utama sistem PPN Indonesia. Selama sebagian besar potensi penerimaan masih hilang di tengah proses pemungutan, peningkatan konsumsi maupun kenaikan tarif tidak akan mampu menghasilkan efisiensi yang optimal.
Besarnya potensi penerimaan yang hilang tersebut tergambar dari estimasi World Bank (2025) mengenai VAT compliance gap Indonesia. Selama periode 2016–2021, rata-rata kesenjangan kepatuhan mencapai 43,9 persen dari VAT Total Tax Liability (VTTL) atau setara dengan sekitar 2,6 persen Produk Domestik Bruto (PDB). Dalam nilai nominal, potensi penerimaan yang gagal dihimpun diperkirakan mencapai sekitar Rp386 triliun setiap tahun. Kondisi paling buruk terjadi pada tahun 2020, ketika compliance gap meningkat menjadi 50,7 persen dari VTTL atau sekitar Rp463 triliun, bahkan lebih besar daripada penerimaan PPN aktual pada tahun tersebut. Angka tersebut menunjukkan bahwa pada periode terburuk pandemi, hampir separuh potensi penerimaan PPN Indonesia tidak berhasil dikonversi menjadi penerimaan negara.
Besarnya angka tersebut mengubah cara kita memandang persoalan PPN. Selama ini, diskusi publik lebih banyak berfokus pada apakah tarif PPN perlu dinaikkan atau tidak. Padahal, data menunjukkan bahwa persoalan yang jauh lebih besar justru berada pada penerimaan yang seharusnya sudah menjadi hak negara, tetapi tidak pernah berhasil dipungut. Dalam kondisi seperti ini, menaikkan tarif memang dapat meningkatkan penerimaan dari wajib pajak yang telah patuh. Namun, kebijakan tersebut tidak serta-merta menyelesaikan persoalan utama karena transaksi yang tidak dilaporkan, tidak dipungut, atau tidak disetorkan tetap berada di luar jangkauan sistem perpajakan. Dengan kata lain, kebocoran yang besar tidak dapat ditutup hanya dengan memperbesar keran penerimaan.
Menariknya, pengalaman Indonesia setelah pandemi justru memperlihatkan bahwa perbaikan administrasi mampu memberikan dampak yang lebih nyata terhadap penerimaan negara. Pada 2022, penerimaan PPN meningkat sekitar 25 persen dibandingkan tahun sebelumnya, sementara konsumsi rumah tangga sebagai proksi basis PPN hanya tumbuh sekitar 10 persen. Kenaikan tarif PPN menjadi 11 persen sejak April 2022 memang turut berkontribusi, tetapi World Bank (2025) memperkirakan bahwa penurunan compliance gap juga menjadi faktor penting di balik peningkatan tersebut. Bahkan, compliance gap pada tahun 2022 diperkirakan telah turun hingga berada di bawah tingkat sebelum pandemi. Fakta ini menunjukkan bahwa ketika kepatuhan meningkat, penerimaan negara dapat tumbuh jauh lebih cepat dibandingkan pertumbuhan konsumsi itu sendiri.
Perbaikan tersebut bukanlah kebetulan. Salah satu perubahan paling signifikan dalam administrasi PPN Indonesia adalah penerapan e-Faktur secara wajib bagi seluruh Pengusaha Kena Pajak sejak pertengahan 2016. Menurut World Bank (2025), implementasi sistem tersebut berkorelasi dengan penurunan compliance gap pada tahun 2017 dan 2018. Digitalisasi memungkinkan Direktorat Jenderal Pajak memperoleh informasi transaksi secara lebih cepat, melakukan pencocokan data antara penjual dan pembeli secara otomatis, serta mengidentifikasi pelaporan yang tidak konsisten dengan lebih efektif. Dengan semakin sempitnya ruang bagi transaksi yang tidak tercatat, peluang untuk menghindari kewajiban PPN juga semakin berkurang. Pengalaman ini memberikan pelajaran penting bahwa teknologi bukan sekadar instrumen modernisasi layanan, melainkan instrumen untuk memperkuat kapasitas negara dalam mengamankan penerimaan pajak.
Temuan tersebut sekaligus menggeser fokus reformasi PPN. Selama ini, keberhasilan kebijakan sering kali diukur dari perubahan tarif atau besarnya penerimaan yang berhasil dihimpun. Padahal, pengalaman Indonesia menunjukkan bahwa peningkatan kepatuhan mampu menghasilkan dampak yang lebih berkelanjutan dibandingkan sekadar menaikkan tarif. Ketika administrasi perpajakan menjadi lebih akurat, data transaksi semakin terintegrasi, dan pengawasan berbasis risiko semakin efektif, potensi penerimaan yang selama ini hilang perlahan dapat dipulihkan tanpa harus terus menambah beban bagi wajib pajak yang telah patuh. Dengan demikian, reformasi PPN seharusnya lebih diarahkan pada upaya menutup kebocoran penerimaan, bukan semata-mata memperbesar tarif pemungutan.
Akan tetapi, kepatuhan bukan satu-satunya faktor yang menyebabkan efisiensi PPN Indonesia belum optimal. Sebagian potensi penerimaan memang hilang karena transaksi yang tidak dipungut atau tidak dilaporkan, tetapi sebagian lainnya justru sengaja dilepaskan melalui desain kebijakan pemerintah. Artinya, tidak semua penerimaan yang hilang dapat disebut sebagai kegagalan administrasi perpajakan. Sebagian merupakan konsekuensi dari pilihan kebijakan untuk memberikan kemudahan kepada pelaku usaha, khususnya usaha kecil dan menengah. Pertanyaannya kemudian menjadi lebih menarik: apakah biaya fiskal dari kebijakan tersebut masih sebanding dengan manfaat ekonomi yang dihasilkan? Pertanyaan inilah yang akan membawa pembahasan pada isu berikutnya, yaitu registration threshold dan tax expenditure sebagai sisi lain dari paradoks efisiensi PPN Indonesia.
Tidak Semua Penerimaan yang Hilang Merupakan Kegagalan
Namun, tidak seluruh potensi penerimaan PPN yang belum berhasil dihimpun dapat dikategorikan sebagai kegagalan administrasi perpajakan. Sebagian di antaranya justru merupakan konsekuensi dari pilihan kebijakan yang secara sadar diambil pemerintah. Salah satu contoh paling nyata adalah penetapan batas omzet Pengusaha Kena Pajak (PKP) sebesar Rp4,8 miliar per tahun. Melalui kebijakan ini, pelaku usaha dengan omzet di bawah batas tersebut tidak diwajibkan memungut, menyetor, maupun melaporkan PPN. Tujuannya jelas, yaitu mengurangi beban administrasi bagi usaha mikro dan kecil agar mereka dapat berkembang tanpa dibebani kewajiban perpajakan yang relatif kompleks. Dengan demikian, sebagian penerimaan yang tidak dipungut sesungguhnya bukan berasal dari lemahnya pengawasan, melainkan merupakan biaya yang memang sengaja dikeluarkan pemerintah untuk mencapai tujuan ekonomi yang lebih luas.
Meskipun memiliki tujuan yang dapat dibenarkan, setiap kebijakan tetap memiliki konsekuensi fiskal yang perlu dievaluasi secara berkala. Laporan Belanja Perpajakan menunjukkan bahwa nilai tax expenditure akibat kebijakan registration threshold meningkat dari Rp32,94 triliun pada tahun 2016 menjadi Rp42,48 triliun pada tahun 2018, kemudian mencapai Rp46,56 triliun pada tahun 2021, dan kembali meningkat menjadi Rp55,55 triliun pada tahun 2024. Dalam kurun waktu delapan tahun, nilai penerimaan yang secara sengaja dilepaskan pemerintah meningkat hampir 69 persen. Kenaikan tersebut menunjukkan bahwa semakin besar aktivitas ekonomi yang berada di luar mekanisme pemungutan PPN. Pertanyaan yang kemudian muncul bukan lagi apakah threshold diperlukan, melainkan apakah manfaat ekonomi yang dihasilkan masih sebanding dengan biaya fiskal yang terus meningkat setiap tahun.
Di sinilah letak dilema kebijakan PPN Indonesia. Di satu sisi, threshold memberikan ruang bagi usaha kecil untuk tumbuh tanpa terbebani biaya kepatuhan yang tinggi. Di sisi lain, threshold juga mempersempit basis pemajakan sehingga mengurangi kapasitas penerimaan negara. Kedua tujuan tersebut sama-sama penting dan tidak dapat dipertentangkan secara sederhana. Apabila threshold dihapus begitu saja, biaya administrasi bagi usaha kecil dapat meningkat dan justru menghambat pertumbuhan mereka. Sebaliknya, apabila threshold dipertahankan tanpa evaluasi, pemerintah berpotensi terus kehilangan ruang penerimaan yang semakin besar seiring berkembangnya aktivitas ekonomi. Oleh karena itu, perdebatan mengenai threshold seharusnya tidak berhenti pada pilihan mempertahankan atau menghapus, tetapi bergeser pada pertanyaan bagaimana merancang threshold yang tetap melindungi UMKM tanpa mengorbankan efisiensi sistem PPN.
Di sisi lain, registration threshold juga dapat memengaruhi perilaku pelaku usaha. Sebagian pelaku usaha memiliki insentif untuk mempertahankan omzet tetap berada di bawah batas PKP agar terhindar dari tambahan kewajiban perpajakan. Oleh karena itu, efektivitas threshold tidak cukup diukur dari besarnya tax expenditure, tetapi juga dari kemampuannya mendorong UMKM berkembang dan masuk ke dalam sistem perpajakan secara sukarela tanpa menciptakan distorsi terhadap keputusan bisnis.
Oleh karena itu, evaluasi terhadap threshold seharusnya tidak dilakukan hanya berdasarkan angka nominal Rp4,8 miliar yang telah berlaku selama lebih dari satu dekade. Struktur ekonomi Indonesia telah berubah, inflasi telah meningkatkan nilai transaksi usaha, digitalisasi telah mengubah cara pelaku usaha beroperasi, dan kapasitas administrasi perpajakan juga berkembang jauh lebih baik dibandingkan ketika kebijakan tersebut pertama kali diterapkan. Tanpa peninjauan berkala, terdapat risiko bahwa threshold yang dahulu dirancang untuk menyederhanakan administrasi justru menjadi salah satu faktor yang memperlambat perluasan basis pajak. Dengan demikian, isu yang sesungguhnya bukanlah apakah threshold masih diperlukan, melainkan apakah threshold yang berlaku saat ini masih merupakan desain kebijakan yang paling efektif dalam menjawab tantangan ekonomi Indonesia saat ini.
Pada akhirnya, paradoks PPN Indonesia tidak terletak pada rendahnya konsumsi masyarakat ataupun kecilnya tarif pajak. Justru ketika konsumsi terus bertumbuh dan penerimaan PPN hampir dua kali lipat lebih besar dibandingkan delapan tahun sebelumnya, efisiensi pemungutannya masih belum mampu mengikuti laju pertumbuhan tersebut. Fakta ini menunjukkan bahwa tantangan utama Indonesia bukan lagi bagaimana memungut pajak lebih banyak, melainkan bagaimana memastikan bahwa pajak yang memang seharusnya menjadi hak negara benar-benar berhasil dipungut. Selama sebagian besar potensi penerimaan masih hilang akibat ketidakpatuhan maupun desain kebijakan yang mempersempit basis pemajakan, kenaikan penerimaan nominal belum dapat dipandang sebagai ukuran keberhasilan yang utuh.
Temuan tersebut juga memberikan pelajaran penting bahwa reformasi perpajakan tidak dapat hanya bertumpu pada perubahan tarif. Pengalaman Indonesia menunjukkan bahwa peningkatan kepatuhan melalui digitalisasi administrasi mampu memberikan dampak yang nyata terhadap penerimaan negara. Di sisi lain, kebijakan seperti registration threshold perlu dievaluasi secara berkala agar keseimbangan antara kemudahan berusaha dan optimalisasi penerimaan tetap terjaga. Reformasi yang hanya berfokus pada peningkatan penerimaan jangka pendek berisiko mengabaikan persoalan yang lebih mendasar, yaitu masih lebarnya kesenjangan antara potensi penerimaan dengan penerimaan yang benar-benar berhasil dihimpun.
Oleh karena itu, keberhasilan sistem PPN seharusnya tidak lagi diukur semata-mata dari besarnya rupiah yang masuk ke kas negara setiap tahun. Ukuran yang jauh lebih penting adalah seberapa besar negara mampu mempersempit kesenjangan antara aktivitas ekonomi yang terjadi dengan pajak yang benar-benar berhasil dipungut. Ketika setiap pertumbuhan konsumsi dapat diterjemahkan menjadi peningkatan penerimaan yang semakin proporsional, ketika kepatuhan meningkat tanpa harus terus membebani wajib pajak yang telah patuh, dan ketika kebijakan perpajakan mampu menjaga keseimbangan antara efisiensi serta pertumbuhan ekonomi, barulah kenaikan penerimaan benar-benar mencerminkan keberhasilan sistem PPN. Dengan demikian, tantangan terbesar reformasi perpajakan Indonesia bukan sekadar meningkatkan penerimaan, melainkan memastikan bahwa setiap potensi penerimaan yang telah tersedia benar-benar dapat diubah menjadi penerimaan negara.