Lelang Hak Menikmati sebagai Instrumen Pemanfaatan Aset: Tantangan dan Peluang

Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah belum secara luas menggunakan mekanisme Lelang Hak Menikmati dalam pemanfaatan aset BMN/D. Pemanfaatan aset masih dominan melalui skema sewa, kerja sama, atau bahkan dibiarkan idle. Hal ini berdampak pada masih banyak BMN/D yang idle dan belum memberikan nilai tambah, rendahnya optimalisasi aset negara/daerah dan kontribusi terhadap PNBP maupun PAD, serta pemanfaatan aset tanpa melalui lelang cenderung menimbulkan potensi masalah transparansi dan akuntabilitas.

Hal ini sangat tidak sejalan dengan tujuan dan sasaran strategis roadmap DJKN sebagai A Distinguished Asset Manager yang mengarahkan BMN sebagai revenue center dengan tata kelola yang transparan dalam pengelolaan aset.  Salah satu sasaran strategis dalam prinsip instrumental Roadmap DJKN adalah terwujudnya lelang sebagai bagian proses bisnis dalam siklus pengelolaan kekayaan negara yang semakin berperan, dengan indikator tercapainya optimalisasi pengelolaan aset melalui lelang, termasuk Lelang Hak Menikmati. 

Sebagian besar Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah masih berpegang pada regulasi yang tidak mengharuskan melalui mekanisme lelang dalam pemilihan mitra sewa dan sudah terbiasa dengan metode pemilihan langsung yang selama ini dipraktikkan. Selain itu, K/L dan Pemda cenderung bersikap pasif dalam pemanfaatan asetnya. Begitu ada penawaran dari calon mitra, K/L dan Pemda baru mengajukan persetujuan pemanfaatan ke Pengelola. Jika persetujuan pemanfaatan nilai sewanya sesuai dengan penawaran calon mitra, maka dilanjutkan Perjanjian sewa antara Pengguna Barang dengan Mitra Sewa. Namun sebaliknya apabila nilai sewa lebih tinggi, calon mitra kebanyakan mundur sehingga aset tersebut kembali menjadi idle, sehingga pemanfaatan aset belum memberikan kontribusi penerimaan negara/daerah secara optimal.

Kondisi di atas dapat dimaklumi, karena kurangnya pengetahuan dan pemahaman K/L dan Pemda terkait prosedur dan manfaat Lelang Hak Menikmati sebagai mekanisme yang lebih mengedepankan prinsip tata kelola yang baik dan value for money serta kompetisi pasar, sehingga dapat menghasilkan nilai pemanfaatan yang optimal. 

Jika diterapkan secara luas, Lelang Hak Menikmati akan mampu mengurangi aset idle, meningkatkan penerimaan negara/daerah, dan memperkuat kepercayaan publik. Dukungan regulasi, sistem digital lelang, dan kapasitas SDM yang dimiliki DJKN mendukung implementasi Lelang Hak Menikmati sebagai instrumen utama pemanfaatan aset. 

Regulasi Pemanfaatan Aset

Regulasi pemanfaatan aset BMN terdapat di dalam Pasal 23 ayat (1) PMK No.115/PMK.06/2020 tentang Pemanfaatan Barang Milik Negara, yang menyatakan bahwa “Besaran Sewa yang ditetapkan oleh Pengelola Barang dapat digunakan sebagai nilai limit terendah pada pelaksanaan lelang hak menikmati dalam rangka pemilihan Penyewa”. Sedangkan Pengaturan Pemanfaatan BMD yang diatur di dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 19 Tahun 2016 tentang Pengelolaan Barang Milik Daerah sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 7 Tahun 2024 sama sekali tidak menyinggung mekanisme lelang dalam pemilihan mitra pemanfaatan. 

Regulasi lelang hak menikmati pertama kali diluncurkan DJKN guna mengantisipasi kebutuhan akan pengaturan tentang lelang pemanfaatan BMN/D, melalui Peraturan Direktur Jenderal Kekayaan Negara Nomor 5/KN/2018 tentang Tata Cara Permohonan Dan Dokumen Persyaratan Lelang Dengan Objek Berupa Hak Menikmati. Peraturan Direktur Jenderal tersebut kemudian dikuatkan dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 213/PMK.06/2020 tentang Petunjuk Pelaksanaan Lelang sebagaimana telah diganti dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 122 Tahun 2023 tentang Petunjuk Pelaksanaan Lelang. 

Walaupun norma-norma terkait lelang hak menikmati dalam  pengelolaan BMN/D belum bersifat imperatif (dalam artian tiadanya norma yang mengharuskan atau bahkan tiadanya pengaturan sama sekali), namun dalam tataran implementasi, secara nasional, dari tahun 2020 sampai dengan April 2024, tercatat baru 8 (delapan) KPKNL yang melaksanakan Lelang Hak Menikmati yaitu KPKNL Bengkulu, Tangerang II, Tasikmalaya, Padang, Bandung, Palu, Purwokerto, dan Pangkalan Bun (tidak termasuk KPKNL Surabaya di dalamnya), dengan capaian sebanyak 12 frekuensi lelang, 224 frekuensi lot lelang, Rp 7,8 M Pokok Lelang, dan Rp154, 6 juta PNBP Lelang, dengan rincian sebagai berikut :

Sumber : Data diolah dari dropbox lelang DJKN

Ini merupakan fenomena yang menarik, di mana pelaksanaan Lelang Hak Menikmati, yang merupakan proses yang lebih mengedepankan good corporate governance, justru banyak dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Fenomena ini membuka harapan baru bagi perbaikan pengelolaan BMD yang  masih banyak menghadapi masalah. Penelitian yang dilakukan pada beberapa pemerintah daerah oleh Muhamad Hasbi Hanis, dkk (2011), Diaswati Mardiasmo (2012), dan Ika Aprilia, dkk (2018), mengungkap betapa kompleksnya permasalahan pengelolaan BMD, di antaranya (lihat juga Jose Lukito, 2017) : (1) belum komprehensifnya kerangka kebijakan;  (2) keterbatasan data untuk mengelola aset daerah; (3) keterbatasan kapasitas SDM, (4) rendahnya dokumentasi atas  kepemilikan (Low Legality/paperwork); dan (5) rendahnya pemahaman atas manfaat aset (Dysfunctional Stewardship); (6) belum sinkronnya sistem perencanaan kebutuhan aset dengan perencanaan program kegiatan pemda secara umum, (7) lemahnya pengamanan hukum dan pengamanan fisik atas aset; (8) Sistem Informasi Aset yang belum konsisten dan terintegrasi; (9) belum maksimalnya komitmen pimpinan dalam pengelolaan aset. 

Hasil kajian dari penulis-penulis tersebut terkonfirmasi oleh hasil pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). Sebagai contoh, data hasil pemeriksaan BPK periode 2021 menunjukkan bahwa 52% permasalahan yang timbul pada LKPD bersumber dari permasalahan di Akun Aset (Aset Lancar 18%, Aset Tetap 18%, dan Aset Lainnya 16%), yang di antaranya meliputi 1) pencatatan dan penatausahaan aset tetap dan aset lainnya yang tidak andal, (2) permasalahan penghapusan aset tetap, (3) pengamanan dan pemeliharaan aset tetap, serta (4) permasalahan aset yang tidak diketahui keberadaannya atau dikuasai oleh pihak lain. 

Berdasarkan data Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) Tahun 2022, total barang milik negara (BMN) yang berada dalam pengelolaan DJKN mencapai Rp6.660 triliun yang terdiri dari Aset Lancar sebesar Rp204,8 triliun, Aset Tetap sebesar Rp5.956,5 triliun dan Aset Lainnya sebesar 498,3 triliun. Dari kelompok aset di atas terdapat dua klasifikasi aset yang berpotensi  dioptimalisasi dalam konteks PNBP BMN, yakni Aset Tetap dan Aset Lainnya sebesar Rp6.454,8 triliun. Sedangkan total penerimaan negara yang berasal dari pengelolaan barang milik negara pada tahun 2022 sebesar Rp1,86 triliun. Jika dibandingkan dengan jumlah Aset Tetap dan  Aset Lainnya, maka nilai PNBP BMN tersebut relatif kecil hanya sebesar 0,03% dari nilai kedua aset tersebut. 

Jumlah BMN idle sebesar Rp109,37 miliar berdasarkan laporan dari K/L, namun berdasarkan Standar Barang Sesuai Kebutuhan (SBSK) rata-rata tingkat ketidaksesuaian penggunaan K/L sekitar 20,57% dari total luas aset tetap (suboptimum utilization) yakni sebesar Rp1.225,25 triliun yang masih bisa dioptimalkan pemanfaatannya. Sedangkan untuk BMD yang idle masih banyak ditemukan di daerah-daerah diantaranya Pemprov Jakarta aset idle mencapai Rp500 triliun (Bisnis Indonesia, 31 Juli 2025), Pemprov terdapat 68 aset idle dengan nilai Rp17,4 triliun (Haluan, 23 Agustus 2023), Pemerintah Kota Surabaya, ada sekitar 250 aset yang digunakan orang lain tanpa ikatan hukum, terdapat 3.294 aset yang belum bersertifikat (Ery Cahyadi, 11 Maret 2025) dan banyaknya aset Pemkot Surabaya yang mangkrak menjadi sorotan DPRD dan perlunya terobosan atau inovasi sehingga pemanfaatan aset memiliki kontribusi ekonomi guna peningkatan kinerja keuangan daerah (Antara, 11 Agustus 2024).

Dari beberapa persoalan dan fakta di atas merupakan tantangan sekaligus peluang bagi DJKN dalam mengimplementasikan karakter Instrumental dan Otoritatif sebagaimana tercantum dalam Roadmap to A Distinguished Asset Manager. DJKN sebagai Pengelola BMN harus meningkatkan peran otoritatifnya dengan merumuskan kebijakan/regulasi yang bersifat tegas (imperatif) yang mengharuskan melalui mekanisme lelang dalam pemilihan mitra pemanfaatan BMN sebagaimana ketentuan penjualan BMN/D yang tercantum dalam Undang-Undang No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 111/PMK.06/2016 Tentang Tata Cara Pelaksanaan Pemindahtanganan Barang Milik Negara sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 165 /PMK.06/2021, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 19 Tahun 2016 tentang Pengelolaan Barang Milik Daerah sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 7 Tahun 2024 yang mengharuskan penjualan BMN/D dilakukan secara lelang kecuali dalam hal tertentu. 

Penyesuaian regulasi bisa lebih cepat dilakukan dengan melakukan perubahan Peraturan Menteri Keuangan No.115/PMK.06/2020 tentang Pemanfaatan Barang Milik Negara. Dalam regulasi nantinya dapat disamakan ketentuan yang berlaku dalam penjualan BMN yang mengharuskan melalui mekanisme lelang dengan pengecualian dalam hal tertentu dan khusus. 

Selain melakukan penyesuaian regulasi, DJKN dapat membuat petunjuk teknis tentang penyelesaian persetujuan sewa yang tidak ditindaklanjuti karena calon penyewa mundur atau penyewa tidak ada. Kendala tersebut tidak diupayakan penyelesaiannya oleh Pengguna Barang karena mereka berpikir bahwa dalam persetujuan sudah jelas nama penyewa dan besarannya, sehingga tidak bisa ditindaklanjuti oleh selain penyewa yang termuat dalam persetujuan. Belum lagi adanya klausul bahwa apabila persetujuan tidak ditindaklanjuti dalam waktu tiga bulan, maka persetujuan batal demi hukum. Hal ini tentu membatasi gerak Satker untuk menindaklanjuti persetujuan dengan cara lain. 

Pengelola Barang pun masih ragu dalam menindaklanjutinya, mengingat hal-hal tersebut di atas, dan nilai wajar sewa yang hanya berlaku 6 (enam) bulan. Apakah setelah batal dapat langsung diajukan Lelang Hak Menikmati atau perlu dilakukan penilaian ulang. Dalam proses bisnis ini, ada tiga tugas dan fungsi KPKNL yang terlibat yaitu Pengelola Barang sebagai penerbit persetujuan sewa, Penilai Pemerintah sebagai pihak yang menilai besaran sewa wajar, dan Pelelang yang menyelenggarakan Lelang Hak Menikmati. 

Rekomendasinya adalah dibuatkan petunjuk teknis terkait tindak lanjut pemanfaatan berupa sewa dengan cara Lelang Hak Menikmati. Karena dari peraturan yang ada tentang sewa, yaitu PMK Nomor 115/PMK.06/2020 tentang Pemanfaatan Barang Milik Negara, pengaturan baru sampai dengan nilai limit terendah lelang hak menikmati berasal dari besaran sewa. Belum ada ketentuan yang lebih mendetail terkait tindak lanjut persetujuan sewa dengan lelang hak menikmati. Bahkan apabila dianalisa lebih jauh, persetujuan sewa dapat dijadikan produk akhir setelah lelang hak menikmati laku. Artinya, satker sudah lebih aware untuk melakukan pemasaran optimalisasi aset melalui lelang hak menikmati. Lebih lanjut perlu adanya proses yang terintegrasi antara penerbitan persetujuan sewa, penilaian dan pelaksanaan lelang, sehingga satker tidak merasa kesulitan untuk melakukan prosesnya dalam rangka percepatan perolehan PNBP.

Dengan adanya kebijakan dan regulasi baru pengelolaan aset BMN khususnya pemanfaatan aset melalui lelang hak menikmati yang dilaksanakan oleh DJKN akan menjadi acuan yang paling berpengaruh dalam tataran teoritis maupun praktis yang dapat diadopsi dan direplikasi oleh manajer aset lain di Pemerintah Daerah. Selanjutnya kebijakan baru ini perlu digemakan tone from the top dari Pengelola Barang kepada seluruh Pengguna Barang yaitu Menteri/Pimpinan Lembaga dan berkolaborasi di tingkat nasional antara Kemenkeu (dhi. DJKN) dan Kemendagri terkait pemanfaatan aset BMD yang diikuti secara masif oleh instansi vertikal (dhi. Kanwil DJKN dan KPKNL) untuk berkolaborasi dengan Pemerintah Daerah setempat. 

Hal ini penting dilakukan karena secara konseptual, pengelolaan aset tidak dapat dilakukan secara sendiri namun melibatkan banyak pihak dan pemangku kepentingan.  Hal ini sejalan dengan konsep collaborative governance, Kebijakan Publik dan Pemerintahan Kolaboratif, Isu-Isu Kontemporer), Nurul Purwanti, 2016:174, bahwa Pemerintah tidak hanya mengandalkan pada kapasitas internal yang dimiliki dalam penerapan sebuah kebijakan dan pelaksanaan program. Keterbatasan kemampuan, sumberdaya maupun jaringan yang menjadi faktor pendukung terlaksananya suatu program atau kebijakan, mendorong pemerintah untuk melakukan kerjasama dengan berbagai pihak, baik dengan sesama pemerintah, pihak swasta maupun masyarakat dan komunitas masyarakat sipil sehingga dapat terjalin kerjasama kolaboratif dalam mencapai tujuan program atau kebijakan.

Tantangan dan peluang ini harus disambut baik oleh seluruh KPKNL dengan meningkatkan perannya kepada Pemerintah Daerah untuk membantu menyempurnakan pengelolaan  BMD. Tantangan ini beresonansi dengan permintaan Menteri Keuangan yang  menekankan pentingnya kontribusi insan Kemenkeu pada pembangunan daerah melalui identifikasi sumber-sumber pertumbuhan dan penciptaan instrumen yang dapat mengakselerasi pertumbuhan ekonomi daerah (Dialog Akhir Tahun, 2023). Tantangan dan permasalahan tersebut sesungguhnya menjadi peluang bagi KPKNL dalam menjawab permintaan Menteri Keuangan sekaligus juga dalam mengimplementasikan karakter Instrumental dan Otoritatif DJKN sebagai asset manager.

Tantangan ini sejatinya tidak sulit dilakukan oleh KPKNL, karena selama ini kolaborasi antara KPKNL dengan Pemerintah Daerah sudah terjalin dengan baik terutama dalam penilaian dan penjualan BMD, serta pengurusan piutang daerah. Pemanfaatan aset melalui mekanisme lelang hak menikmati akan menjawab kebutuhan Pemda dalam peningkatan PAD dan pengelolaan aset yang transparan dan akuntabel. Mekanisme ini tidak hanya membantu Pemda untuk memperoleh nilai sewa yang optimal, tetapi juga memastikan akuntabilitas dalam pemilihan mitra sewa. 

 Untuk itu, perlu dilakukan kolaborasi khususnya di bidang lelang yang lebih intens dan berkesinambungan antara KPKNL dengan Pemerintah Kota/Kabupaten dalam wilayah kerjanya, diawali dengan melakukan penggalian potensi dan sosialisasi ke Pemda secara masif untuk memberikan pemahaman tentang manfaat dan keunggulan lelang  hak menikmati menjadi instrumen penting dalam penyelesaian permasalahan aset di daerah baik dalam hal penjualan maupun pemanfaatan aset, yang membantu peningkatan pendapatan asli daerah.

Kesimpulan

Kementerian/Lembaga dan Pemda belum menggunakan lelang hak menikmati secara luas dalam pemanfaatan aset karena regulasi pemanfaatan aset tidak bersifat imperatif yang mengharuskan melalui mekanisme lelang dalam pemilihan mitra pemanfaatan, belum ada petunjuk teknis penyelesaian persetujuan sewa yang belum tindaklanjuti Pengguna Barang, belum adanya proses bisnis yang terintegrasi antara penerbitan persetujuan sewa, penilaian dan pelaksanaan lelang, kurangnya peran KPKNL dalam melakukan penggalian potensi, sosialisasi dan kerja sama dengan Kementerian/Lembaga dan Pemda terkait keunggulan lelang hak menikmati dalam menciptakan transparansi, meningkatkan penerimaan, dan mengoptimalkan pemanfaatan BMN/D.

Saran 

1. Melakukan perubahan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 115/PMK.06/2020 tentang Pemanfaatan Barang Milik Negara, yang mengharuskan melalui lelang hak menikmati dalam pemilihan mitra pemanfaatan.
2. Menyusun petunjuk teknis penyelesaian persetujuan sewa yang belum tindaklanjuti oleh Pengguna Barang dapat diajukan permohonan lelang hak menikmati ke KPKNL.
3. Perlu digemakan tone from the top dari Pengelola Barang kepada seluruh Pengguna Barang yaitu Menteri/Pimpinan Lembaga untuk mewajibkan pengelolaan, pelaporan yang akuntabel, dan pengawasan menyeluruh pada asetnya terutama kebijakan baru terkait pemanfaatan aset.
4. Penyusunan proses bisnis yang terintegrasi antara penerbitan persetujuan sewa, penilaian dan pelaksanaan lelang dalam pemanfaatan aset BMN.
5. Penggalian potensi, sosialisasi dan kerja sama dengan Kementerian/Lembaga dan Pemda oleh KPKNL secara masif terkait keunggulan lelang hak menikmati dalam menciptakan transparansi, meningkatkan penerimaan, dan mengoptimalkan pemanfaatan BMN/D.