Perbincangan mengenai kebijakan untuk mendorong ekonomi hijau (green economy) sering terfokus pada carbon tax dan perdagangan karbon. Kedua kebijakan tersebut merupakan instrumen penting dalam mendorong pengurangan emisi. Namun, tujuan membangun ekonomi yang lebih hijau mencakup persoalan yang jauh lebih luas, mulai dari penggunaan energi dan sumber daya alam, pencemaran, pengelolaan limbah, hingga keputusan yang memengaruhi investasi dan konsumsi. Opsi kebijakannya pun tentu tak berhenti hanya berkutat pada emisi karbon.
Secara umum, instrumen kebijakan untuk mendukung green economy dapat dikelompokkan ke dalam tiga kelompok, yaitu instrumen berbasis penerimaan (revenue collection instruments), instrumen berbasis belanja pemerintah (spending instruments), dan mekanisme berbasis pasar (market-based mechanisms). Instrumen penerimaan bekerja melalui sistem perpajakan dan pungutan untuk memengaruhi harga serta perilaku ekonomi, instrumen belanja menggunakan anggaran pemerintah untuk mendorong kegiatan yang memiliki manfaat lingkungan, sedangkan mekanisme pasar memanfaatkan transaksi dan pembentukan harga untuk mencapai tujuan lingkungan secara lebih fleksibel.
Dalam kerangka kebijakan fiskal, kelompok kebijakan berbasis penerimaan memiliki ruang pembahasan yang cukup luas. Pemerintah memiliki beberapa pilihan dengan cara kerja yang berbeda: environmental tax, charges and fees, insentif perpajakan, serta environmental tax shift. Memahami perbedaan di antara instrumen-instrumen tersebut penting untuk menakar kebijakan mana yang paling sejalan dengan tujuan yang ingin dicapai.
Environmental tax: membayar dampak lingkungan
Menurut OECD (2011), pajak lingkungan (environmental taxation) memberikan pilihan yang biayanya relatif paling rendah (least-cost way) bagi konsumen dan pelaku usaha untuk mengurangi dampak lingkungan karena mendorong mereka menyesuaikan perilaku sesuai dengan biaya lingkungan yang timbul dari aktivitas ekonomi. Environmental taxes dapat dipahami sebagai pungutan yang dikenakan atas aktivitas yang menimbulkan biaya eksternal, seperti pencemaran, dengan tujuan untuk mengurangi aktivitas tersebut hingga mencapai tingkat yang lebih mendekati kondisi sosial yang optimal.
Dalam suatu kegiatan ekonomi, biaya yang dibebankan oleh pelaku usaha kepada konsumen belum tentu mencakup seluruh dampak yang ada kepada masyarakat. Biaya tak langsung seperti polusi yang dapat menimbulkan biaya kesehatan dan kerusakan lingkungan tidak dimasukkan dalam perhitungan penetapan harga barang. Hal inilah yang disebut sebagai eksternalitas negatif dimana biaya eksternal menyebabkan social cost menjadi lebih besar daripada private cost (biaya yang dikeluarkan produsen). Untuk mengatasinya, pemerintah dapat mengatur pelaku usaha untuk memasukkan biaya eksternal tersebut ke dalam harga barang melalui skema pigouvian tax. Pemerintah dapat menggunakan instrumen pajak tambahan pada aktivitas atau produk yang menimbulkan eksternalitas negatif agar produsen menanggung biaya sosial yang ditimbulkannya, seperti carbon tax (pajak karbon).
Pajak karbon menjadi salah satu contoh environmental tax yang fokus bertujuan pada pengurangan emisi karbon. Dalam skema carbon tax, emisi yang menjadi dasar pengenaan pajak dihitung dalam satuan CO2e dan dikenai tarif sesuai ketentuan yang berlaku. Dengan memberikan harga pada emisi, biaya lingkungan yang sebelumnya tidak tercermin dalam keputusan ekonomi dapat diperhitungkan oleh pelaku usaha sehingga muncul insentif untuk meningkatkan efisiensi, menggunakan teknologi yang lebih bersih, atau mengurangi emisi kepada pihak yang menyebabkannya. Di sisi lain, penerimaan yang diperoleh pemerintah dapat menjadi bagian dari pendanaan untuk mendukung kebijakan lingkungan. Instrumen ini sejalan dengan Polluter Pays Principle yang membebankan biaya pencemaran.
Indonesia telah memiliki landasan hukum untuk instrumen ini melalui UU Nomor 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan (UU HPP). UU HPP menetapkan tarif pajak karbon sebesar paling sedikit Rp30 (tiga puluh rupiah) per kilogram emisi CO2. Ketentuan awal implementasinya diarahkan pada badan yang bergerak di bidang pembangkit listrik tenaga uap berbahan bakar batu bara.
Selain carbon tax, instrumen ini dapat juga diaplikasikan untuk mengatasi jenis eksternalitas lainnya, seperti pencemaran air, limbah, penggunaan air, eksploitasi sumber daya alam, dan berbagai dampak ekosistem lainnya. Lebih lanjut OECD membagi environmentally related tax bases ke dalam energi, transportasi, polusi, dan sumber daya. Dengan kerangka tersebut, ruang untuk mengembangkan kebijakan fiskal lingkungan tidak terbatas pada penetapan harga karbon.
Charges and fees: membayar penggunaan sumber daya
Tidak semua persoalan lingkungan harus diselesaikan melalui pajak. Untuk penggunaan sumber daya atau layanan tertentu, pemerintah dapat menggunakan charges dan fees. Charges dan fees merupakan pungutan yang dikenakan atas penggunaan barang atau jasa tertentu, termasuk ketika penggunaan tersebut menimbulkan dampak yang tidak diinginkan terhadap lingkungan. Besarnya pungutan dapat didasarkan pada jumlah penggunaan atau tingkat dampak dari aktivitas tersebut, misalnya biaya parkir berdasarkan penggunaan ruang atau pungutan atas pelepasan polutan ke lingkungan.
Perlu digarisbawahi bahwa pungutan memiliki konsep yang berbeda dengan pajak. Pada dasarnya, pajak merupakan pembayaran wajib kepada pemerintah yang tidak memberikan manfaat atau layanan tertentu secara langsung kepada pembayar. Sebaliknya, charges dan fees merupakan requited payment yaitu pembayar memperoleh layanan, manfaat, atau hak tertentu yang berkaitan dengan pembayaran tersebut. Dari sini muncul prinsip user pays dimana seseorang atau suatu entitas menggunakan sumber daya atau layanan yang harus disediakan dan dikelola pemerintah, sebagian biaya tersebut dapat dibebankan kepada pengguna. Untuk sumber daya yang terbatas, tarif juga dapat dirancang agar mencerminkan kelangkaan atau biaya lingkungan yang timbul dari penggunaannya.
Salah satu contoh charges dan fees yang berkaitan dengan ekonomi hijau adalah retribusi pelayanan kebersihan yang dikenakan atas layanan pengumpulan, pengangkutan, pengolahan, dan pemrosesan sampah oleh pemerintah daerah. Tarif yang dikenakan dapat berbasis pada jenis atau volume sampah yang dihasilkan maupun basis lainnya. Sebagai contoh, Pemda DKI Jakarta dan Kabupaten Bogor menggunakan tarif berdasarkan daya listrik untuk pengangkutan sampah perumahan dan berat sampah per ton untuk kawasan komersil. Selain itu, pungutan atas pemanfaatan jasa lingkungan dan sumber daya alam, seperti iuran perizinan untuk pemanfaatan jasa lingkungan di kawasan konservasi juga mencerminkan prinsip user pays, yaitu pihak yang memperoleh manfaat dari sumber daya atau layanan lingkungan turut menanggung biaya pemanfaatannya.
Pungutan yang dirancang dengan baik dapat membantu membiayai pengelolaan sumber daya sekaligus memberikan insentif agar pengguna turut menjaga kelestariannya. Oleh karena itu, instrumen ini tidak hanya berfokus pada potensi penerimaan yang dapat dikumpulkan. Tarif perlu dikaitkan dengan tujuan yang hendak dicapai, yaitu apakah untuk menutup biaya layanan, mengelola sumber daya yang terbatas, mengendalikan pencemaran, atau kombinasi dari beberapa tujuan tersebut.
Tax incentives: membuat pilihan hijau lebih menarik
Selain menggunakan kebijakan yang meningkatkan biaya aktivitas, instrumen fiskal juga dapat bekerja dengan memberikan insentif bagi perilaku yang lebih ramah lingkungan dengan mengurangi beban pajak atas barang, jasa, atau kegiatan yang mendukung tujuan lingkungan tertentu. Pemerintah dapat menggunakan skema tax credit, tax allowance, pembebasan atau pengurangan pajak, maupun skema pajak yang ditanggung pemerintah. Insentif pajak dapat memengaruhi keputusan produksi maupun konsumsi dengan membuat pilihan yang lebih ramah lingkungan menjadi lebih menarik secara ekonomi. Dengan demikian, penerapan insentif dapat mendorong pelaku usaha untuk berinvestasi pada proyek dan teknologi yang lebih bersih, sekaligus mendorong konsumen untuk beralih ke produk yang lebih berkelanjutan, seperti energi terbarukan, bangunan hemat energi, sistem tenaga surya, dan kendaraan listrik.
Indonesia telah menerapkan pendekatan ini, salah satunya melalui insentif untuk kendaraan bermotor listrik dalam PMK Nomor 12 Tahun 2025 yang mengatur PPN Ditanggung Pemerintah atas penyerahan kendaraan bermotor listrik berbasis baterai roda empat tertentu dan bus tertentu, serta PPnBM Ditanggung Pemerintah untuk kendaraan roda empat emisi karbon rendah listrik tertentu.
Meskipun insentif pajak dapat mendorong adopsi teknologi dan perilaku yang lebih ramah lingkungan, instrumen ini berpotensi menjadi kurang efisien apabila insentif tetap diberikan ketika tujuan awalnya sudah tercapai atau ketika teknologi yang didukung telah mampu bersaing tanpa bantuan fiskal. Efektivitas insentif perlu dilihat dari perubahan perilaku yang berhasil ditimbulkan. Apakah insentif benar-benar membuat masyarakat atau dunia usaha beralih ke pilihan yang lebih rendah emisi, atau sebagian besar penerima manfaat sebenarnya sudah akan melakukan perubahan tersebut tanpa adanya insentif. Oleh karena itu, pemerintah perlu mengkaji seberapa jauh instrumen tersebut menghasilkan perubahan perilaku selain menetapkan besaran insentif yang diberikan.
Environmental tax shift: mengubah komposisi penerimaan
Environmental tax shift merupakan pendekatan reformasi perpajakan yang mengalihkan beban pajak dari aktivitas yang dianggap bernilai bagi masyarakat, seperti pekerjaan, pendapatan, dan keuntungan usaha, kepada aktivitas yang menimbulkan dampak negatif terhadap lingkungan, seperti pencemaran dan degradasi lingkungan. Dengan demikian, penerimaan yang diperoleh dari pajak lingkungan dapat digunakan untuk mengurangi pajak lainnya sehingga beban perpajakan secara keseluruhan tidak harus meningkat. OECD mendefinisikan environmental tax reform sebagai tax shift, yaitu peningkatan penerimaan dari environmentally related taxes yang kemudian dapat menjadi dasar untuk mengurangi pajak dari sumber lain seperti pendapatan, laba, atau tenaga kerja.
Secara teori, ketika penggunaan sumber daya alam atau aktivitas pencemar dikenakan pajak yang lebih tinggi, biaya aktivitas tersebut akan meningkat sehingga mendorong pelaku usaha berinvestasi pada teknologi yang lebih efisien dan ramah lingkungan untuk mengurangi beban pajaknya. Sebaliknya, penurunan pajak atas tenaga kerja dapat meningkatkan insentif perusahaan untuk menciptakan lapangan kerja sehingga reformasi ini berpotensi menggeser aktivitas ekonomi dari yang lebih intensif menggunakan sumber daya menuju aktivitas yang lebih intensif menggunakan tenaga kerja. Gagasan ini berkaitan dengan double dividend hypothesis dimana dividen pertama berasal dari perbaikan lingkungan akibat meningkatnya harga aktivitas yang menimbulkan dampak negatif dan dividen kedua dapat muncul ketika penerimaan tersebut digunakan untuk mengurangi pajak lain yang lebih distortif.
Salah satu contoh yang sering dibahas adalah British Columbia. Pada 2008, Provinsi British Columbia yang terletak di Kanada memperkenalkan carbon tax dengan tarif awal CA$10 per ton CO2e yang kemudian dinaikkan secara bertahap hingga CA$30 per ton pada 2012. Sejak awal, kebijakan ini dirancang sebagai revenue-neutral carbon tax, dimana penerimaan dari pajak karbon dikembalikan melalui pengurangan pajak lain, seperti pajak penghasilan dan kredit pajak sehingga terjadi pergeseran beban pajak dari aktivitas yang menghasilkan emisi menuju aktivitas yang lebih ramah lingkungan. Desain revenue-neutral tersebut kemudian berubah pada 2017 ketika kewajiban untuk mengimbangi penerimaan pajak karbon melalui pengurangan pajak lain dihapus. Pajak karbon British Columbia akhirnya dihentikan pada 1 April 2025.
Bagi Indonesia, pendekatan seperti ini tentu tidak dapat diterapkan begitu saja. Struktur penerimaan, basis pajak, karakteristik sektor usaha, kondisi rumah tangga, dan kebutuhan pembiayaan negara tidak dapat disamakan dengan kasus British Columbia. Namun, konsep tersebut tetap relevan sebagai salah satu opsi yang dapat dikaji ketika Indonesia mengembangkan reformasi fiskal yang semakin memperhatikan tujuan lingkungan.
Instrumen lain di luar revenue
Di luar sisi penerimaan, terdapat dua kelompok instrumen lain yang melengkapi pendekatan tersebut. Melalui spending instruments, pemerintah dapat mengarahkan belanja APBN maupun APBD pada infrastruktur hijau, penelitian, dan pengembangan, subsidi, atau pengadaan barang dan jasa yang memperhatikan aspek lingkungan. Sementara itu, market-based mechanisms menggunakan mekanisme pasar untuk mencapai tujuan lingkungan, antara lain melalui emissions trading system, perdagangan karbon, dan carbon offsets.
Meracik kombinasi yang tepat
Ketiga kategori instrumen kebijakan di atas dapat digunakan secara berdampingan. Pilihan instrumen pada akhirnya bergantung pada masalah lingkungan yang hendak diselesaikan, perilaku yang ingin diubah, kelompok yang terdampak, serta kapasitas pemerintah dalam melaksanakan dan mengawasinya mengingat tidak ada satu instrumen yang secara otomatis dapat menjadi solusi untuk semua tantangan. Perumusan kebijakan perlu diawali dengan pemahaman yang jelas mengenai aktivitas yang hendak dipengaruhi dan bagaimana biaya maupun manfaat lingkungannya tercermin dalam keputusan ekonomi.
Pada akhirnya, carbon tax hanyalah salah satu bagian dari pilihan kebijakan fiskal untuk mendukung green economy. Pajak lingkungan, charges and fees, insentif perpajakan, dan environmental tax shift menawarkan cara yang berbeda untuk memengaruhi harga dan perilaku ekonomi, sementara belanja pemerintah dan mekanisme pasar dapat melengkapinya. Tantangannya bukan sekadar menentukan instrumen mana yang tersedia, tetapi merancang kombinasi kebijakan yang sesuai dengan karakteristik ekonomi, lingkungan, dan kapasitas fiskal Indonesia.