Pajak Pusat–Pajak Daerah: Berat Sama Dipikul, Ringan Tanggung Sendiri

Sebagian orang akan tergoda untuk mengoreksi peribahasa di atas dengan apa yang pernah mereka pelajari di kelas Bahasa Indonesia. Padahal, dalam konteks tertentu justru lebih efektif untuk menerapkan kerangka interaksi sebagaimana judul tulisan ini. Hal yang sama berlaku pula bagi hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Hubungan keuangan dua level pemerintahan terkadang menimbulkan kebingungan. Satu di antaranya terkait dengan pemungutan pajak yang terbagi berdasarkan otoritas pemungutnya: pajak pusat dan pajak daerah. Tulisan ini mencoba mengelaborasi alasan eksistensi kedua jenis pajak dan konsep relasi yang paling ideal bagi keduanya.

Sejarah

Pemungutan pajak daerah di Indonesia dimulai sejak berlakunya Undang-Undang Darurat Nomor 11 Tahun 1957 tentang Peraturan Umum Pajak Daerah. Dalam perjalanannya, peraturan tersebut telah beberapa kali diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (UU HKPD). Kendati demikian, semangat dari setiap regulasi terkait pemungutan pajak daerah selalu dilandasi oleh prinsip yang sama, yaitu mendukung terwujudnya desentralisasi di daerah.

Daerah dianggap mampu mengurus rumah tangganya sendiri sehingga pantas diberikan keleluasaan (otonomi) untuk mengatur urusannya, termasuk di bidang pemungutan pajak. Tujuannya adalah agar pemungutan pajak tersebut mencerminkan kekhasan daerah otonomnya (Mustaqiem, 2008).

Perjalanan berlanjut dan otonomi daerah kemudian mencapai puncaknya pascareformasi tahun 1998. Salah satu tuntutan reformasi kala itu adalah untuk melaksanakan otonomi seluas-luasnya. Diketahui bahwa rezim orde baru cenderung sentralistis sehingga ruang gerak pemerintah daerah untuk mengembangkan diri amat sempit. Akibatnya, pelayanan dan pemberdayaan masyarakat lokal menjadi tidak efektif dengan hasil akhir berupa tingkat kesejahteraan yang rendah.

Melalui otonomi, daerah diberikan perluasan wewenang yang disertai pula dengan penyerahan kewenangan di bidang fiskal (desentralisasi fiskal) sesuai prinsip money follow function. Pemerintah daerah dapat mengatur Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang mencakup pendapatan, belanja, dan pembiayaan daerah sesuai dengan kebutuhan dan prioritas masing-masing (BKF, 2021).

Urgensi

Kembali lagi ke pemungutan pajak daerah. Apa urgensi pemungutan pajak di daerah dalam kaitannya dengan desentralisasi fiskal dan otonomi?

Pemungutan pajak daerah adalah wujud upaya mencapai kemandirian fiskal daerah. Kemandirian fiskal merupakan indikator utama dalam mengukur kemampuan pemerintah daerah untuk membiayai sendiri kegiatan pemerintahan daerah tanpa tergantung bantuan dari luar, termasuk dari pemerintah pusat. Dengan indikator ini dapat diketahui kondisi ketidakseimbangan fiskal vertikal antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah (BPK, 2021).

Memang benar bahwa pendapatan asli daerah (PAD) tidak hanya bersumber dari pajak. Namun, data Badan Pusat Statistik dan Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan menunjukkan bahwa sumber PAD lainnya, yaitu retribusi, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan sumber lain PAD yang sah masih belum mampu menyaingi signifikansi pajak daerah dalam postur PAD. 

Urgensi lainnya dalam penerapan pajak daerah terkait dengan aspek geografis. Posisinya yang dekat dengan masyarakat membuat pemerintah daerah memahami aspirasi daerahnya, sekaligus menyadari potensi pajak yang ada di sana. Misal, daerah pertama memilih mengoptimalkan penerimaan pajak bumi dan bangunan, daerah kedua memprioritaskan pajak mineral bukan logam dan batuan, sedangkan daerah ketiga memaksimalkan pajak barang dan jasa tertentu.

Diskresi perpajakan daerah juga lebih berkeadilan dari segi pemilihan jenis pajak dan penetapan tarifnya. Bila suatu jenis pajak dinilai tidak potensial, pemerintah daerah dapat memilih untuk tidak memungut pajak tersebut. Atas pajak yang dipungut, pemerintah berwenang pula untuk menetapkan besarnya tarif pajak dalam batasan yang diatur oleh undang-undang.

Terakhir, tidak untuk melupakan fungsi regulerend pajak. Pajak daerah dapat dijadikan alat untuk mencapai tujuan sosial dan ekonomi pemerintah daerah, seperti untuk menekan konsumsi atau mendorong produksi.

Pajak Pusat

Dengan adanya pajak daerah, mengapa pajak pusat tetap diberlakukan?

Pertama, dapat dilihat dari pembagian urusan pemerintahan. Otonomi tidak mengalihkan seluruh urusan pemerintahan kepada pemerintah daerah. Ada beberapa urusan yang bersifat absolut dan sepenuhnya menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, di antaranya politik luar negeri, pertahanan, dan keamanan. Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 diatur lebih rinci mengenai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat adalah urusan pemerintahan yang

1. lokasinya lintas daerah provinsi atau lintas negara,
2. penggunanya lintas daerah provinsi atau lintas negara,
3. manfaat atau dampak negatifnya lintas daerah provinsi atau lintas negara,
4. penggunaan sumber dayanya lebih efisien apabila dilakukan oleh pemerintah pusat, dan/atau
5. peranannya strategis bagi kepentingan nasional.

Di dalam pasal lainnya diatur bahwa pendanaan urusan-urusan pemerintahan tersebut dibebankan kepada APBN, bukan APBD. Artinya, pemerintah pusat tetap harus mengisi kasnya yang lagi-lagi bersumber dari pungutan pajak.

Kedua, pentingnya pajak pusat terkait dengan kemandirian fiskal daerah yang telah disebutkan di atas. Meski sudah diberikan keleluasaan untuk mencari sumber pendapatannya sendiri, fakta menunjukkan bahwa daerah belum sepenuhnya mampu mendanai rumah tangganya. Hasil reviu kemandirian fiskal dari BPK pada tahun 2020 masih mengecewakan. Indeks kemandirian fiskal (IKF) pemerintah daerah masih didominasi dengan status 1 (belum mandiri) dan 2 (menuju kemandirian). Pada tahun 2020 tidak ada satu pun pemerintah daerah yang memperoleh IKF 4 (sangat mandiri).

Sumber: Data Olahan BPK, 2021

Kontribusi PAD dalam postur pendapatan daerah hanya 20,49%. Sebagian besar pendanaan daerah masih bergantung pada dana perimbangan dengan rata-rata mencapai 65,82% dari total pendapatan daerah. Belum maksimalnya penggalian potensi penerimaan di daerah juga ditunjukkan dengan rasio perpajakan daerah terhadap produk domestik regional bruto (PDRB) yang rendah. Rasio pajak daerah tahun 2020 hanya 1,2% setelah 3 tahun sebelumnya berada pada angka 1,42%.

Dengan ketergantungan yang begitu besar terhadap alokasi dana dari pemerintah pusat, tentu pemerintah pusat juga harus memiliki dana yang memadai. Tidak lupa pula kita mempertimbangkan fungsi regulerend pajak pusat yang melindungi kepentingan yang lebih luas.

Hubungan Ideal

Setelah mengetahui alasan eksistensi kedua jenis pajak, bagaimana kerangka hubungan yang ideal di antara keduanya?

Berat sama dipikul, ringan sama dijinjing. Pajak pusat dan pajak daerah memang seharusnya menjalin sinergi. Namun, sinergi dalam hal ini harus tetap menitikberatkan pada kemandirian fiskal daerah. Sementara, peribahasa ini rentan disalahgunakan oleh pihak yang ketergantungan dengan bantuan.

Berat sama dipikul, ringan tanggung sendiri. Urusan pemerintahan berdampak luas dan bersifat strategis tentu akan berat untuk ditangani oleh daerah sendiri. Maka, pendanaan urusan tersebut sepantasnya didukung oleh pemerintah pusat. Sementara itu, urusan pemerintahan yang dianggap dapat ditangani oleh daerah sendiri dan dampaknya terbatas pada daerah yang bersangkutan saja, pendanaannya didominasi oleh pajak daerah.

Pajak pusat idealnya berperan sebagai “orang tua”, sedangkan pajak daerah adalah “anak”-nya. Dalam usahanya mendukung sang anak untuk berdikari, orang tua selama beberapa waktu memang harus terlibat dalam menopang finansial anaknya. Di samping itu, orang tua ikut pula berperan untuk mengurangi kesenjangan antara anak yang satu dan anak lainnya. Setelah itu, orang tua hanya perlu mengawasi seperlunya.

Pertanyaannya, setelah dua puluh tahun anak-anak yang ingin leluasa tadi hidup dengan ditopang suntikan dana orang tua, kapan kita bisa melihat mereka benar-benar dewasa?