Pengelolaan keuangan negara yang efektif dan efisien adalah salah satu prasyarat terwujudnya cita-cita luhur bangsa Indonesia untuk mensejahterakan seluruh rakyat Indonesia. Hal ini menjadi semakin penting mengingat Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) – sebagai salah satu instrumen pemerintah dalam mengelola keuangan negara – memiliki sumber daya yang terbatas. Sehingga penggunaan dana untuk membiayai belanja pemerintah dengan skala prioritas yang tinggi guna memastikan cita-cita luhur tersebut dapat terwujud sesegera mungkin harus dilakukan secara cermat tanpa mengakibatkan gejolak pada perekonomian. Di sinilah peran pengelolaan kas pemerintah (government cash management) yang efektif diperlukan untuk menjamin pembiayaan yang dilakukan pemerintah dalam membiayai belanja tersebut tidak malah membebani keuangan negara.
Secara teori[i], pengelolaan kas pemerintah yang efektif memiliki tujuan untuk memastikan sejumlah uang tersedia untuk membiayai kegiatan pemerintah pada saat uang tersebut dibutuhkan dengan menggunakan biaya yang serendah mungkin. Salah satu elemen penting dalam mewujudkan pengelolaan kas pemerintah yang efektif adalah kemampuan pengelola kas dalam memproyeksikan kebutuhan dana pemerintah di masa depan[ii]. Kemampuan ini dapat menghindarkan pemerintah dari biaya-biaya terkait penarikan pinjaman (cost of borrowing) guna membiayai defisit anggaran yang semestinya dapat dihindari. Dengan mengetahui besaran dana yang diperlukan untuk membiayai kegiatan pemerintah di masa depan, pemerintah dapat menghindari kebijakan front loading[iii] dalam menyediakan pembiayaan bagi APBN. Penarikan pembiayaan pemerintah dilakukan hanya pada saat dana tersebut benar-benar diperlukan untuk membiayai kegiatan pemerintah sehingga biaya yang timbul akibat jumlah kas yang menganggur dapat diminimalisir.
Secara umum, terdapat dua pendekatan dalam menyusun model prakiraan kas pemerintah jika dilihat dari informasi yang digunakan[iv][v], yaitu: (1) pendekatan bottom-up, yang memanfaatkan informasi yang disampaikan instansi pemerintah – dalam hal ini satuan kerja (satker) sebagai pengguna anggaran terkecil – kepada Pengelola Kas, dan (2) pendekatan top-down, menggunakan informasi yang dimiliki Pengelola Kas berupa data historis yang tersimpan dalam sebuah basis data.
Upaya penyusunan model prakiraan kas pemerintah sudah dimulai sejak diterbitkannya Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 192/PMK.05/2009 tentang Perencanaan Kas. Berdasarkan PMK tersebut, satker yang mendapatkan alokasi dana APBN wajib menyusun laporan perkiraan penarikan dana secara periodik (bulanan, mingguan, dan harian) dan menyampaikannya ke Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) untuk selanjutnya disampaikan secara berjenjang ke Direktorat Jenderal Perbendaharaan cq Direktorat Pengelolaan Kas Negara selaku Pengelola Kas Pemerintah. Pada tataran pelaksanaan, penggunaan teknologi informasi berupa aplikasi telah dioptimalkan guna mempermudah penyusunan laporan sebagaimana dimaksud PMK tersebut. Meski demikian, tingkat akurasi yang dihasilkan masih belum sesuai harapan Pengelola Kas Pemerintah[vi].
Berbagai upaya penyempurnaan prosedur dan aplikasi terus diupayakan guna meningkatkan akurasi proyeksi kebutuhan dana satker, terakhir melalui PMK Nomor 277/PMK.05/2014 tentang Rencana Penarikan Dana, Rencana Penerimaan Dana, dan Perencanaan Kas. Namun upaya tersebut masih bersandar pada pengembangan model prakiraan kas berbasis informasi perencanaan kas yang disampaikan satker kepada pengelola kas. Pendekatan top-down dalam pengembangan model prakiraan kas pemerintah dapat menjadi alternatif guna memperoleh tingkat akurasi proyeksi kebutuhan kas yang diharapkan pengelola kas.
Secara garis besar, terdapat dua kelompok besar metode yang sering digunakan dalam menyusun model prakiraan data historis, yaitu metode yang berlandaskan pada teori statistik dan yang menggunakan teknologi pembelajaran mesin (Machine Learning). Pada metode statistik, Autoregressive Integrated Moving Average (ARIMA) – biasa juga disebut Box-Jenkins – adalah yang paling terkenal. Keunggulan metode ini adalah implementasinya yang relatif mudah, dimana prakiraan kebutuhan dana diperoleh berdasarkan estimasi statistik nilai masa lalu penarikan dana dan nilai simpangan/error yang dihasilkan dari estimasi tersebut. Dengan menggunakan metode ARIMA, prakiraan kebutuhan dana untuk beberapa waktu ke depan – misalnya bulanan, mingguan, atau harian – diperoleh tanpa perlu mempertimbangkan faktor atau variabel lain yang mempengaruhi penarikan dana satker.
Berbeda dengan metode statistik, metode machine learning memanfaatkan proses komputasi yang dilakukan oleh sebuah mesin yang biasa dikenal dengan istilah kecerdasan buatan/Artificial Intelligence (AI) dalam memprediksi nilai masa depan suatu data. Dengan adanya AI, metode machine learning dapat mempelajari dan mengidentifikasi pola penarikan dana satker yang terkandung dalam data historis. Berdasarkan pola tersebut, kebutuhan dana untuk periode yang akan datang dapat diprediksi. Salah satu keunggulan metode machine learning adalah kemampuan AI untuk mempelajari perubahan pola yang terjadi pada data masukan dengan tetap mempertahankan tingkat akurasi model prakiraan. Kemampuan ini membuat model prakiraan kas yang dikembangkan menggunakan metode machine learning menjadi lebih efektif karena Pengelola Kas Pemerintah tidak perlu menyusun model prakiraan baru apabila terdapat perubahan kebijakan anggaran yang berakibat berubahnya pola penarikan dana satker. Salah satu teknik pemodelan dengan metode machine learning yang popular digunakan adalah Jaringan Syaraf Tiruan (JST).
Untuk menjamin tingkat akurasi model prakiraan kas yang memenuhi diharapkan pengelola kas pemerintah tercapai, mengkombinasikan beberapa metode dalam menyusun model prakiraan kas sangat mungkin dilakukan. Kombinasi tersebut dapat berupa penggunaan lebih dari satu teknik dalam kelompok metode yang sama maupun beberapa teknik dalam kelompok yang berbeda.
Dalam berbagai kesempatan, Menteri Keuangan menegaskan pentingnya peran perbendaharaan (treasury) dalam reformasi keuangan negara sehingga tata kelola perbendaharaan (treasury management) harus dapat merespon dengan sigap dinamika yang terjadi pada pengelolaan keuangan negara[vii]. Salah satunya melalui pengembangan inovasi dibidang teknologi dalam pengelolaan perbendaharaan. Inovasi dalam penyusunan perencanaan kas dengan menggunakan pendekatan top-down dapat menjadi alternatif dalam meningkatkan kualitas pengelolaan keuangan negara. Penggunaan teknologi dalam menyusun model perencanaan kas akan mempermudah implementasi metode-metode pemodelan sebagaimana diuraikan secara singkat diatas.
Kajian ilmiah yang lebih komprehensif tentunya diperlukan agar model prakiraan kas pemerintah berbasis data historis dapat terlaksana dengan tingkat akurasi yang memadai. Kajian dimaksud kiranya tidak hanya berfokus pada metode pemodelan yang digunakan, tapi juga mempertimbangkan karakteristik pengeluaran pemerintah dan satker pengguna anggaran. Penggunaan data berdasarkan masing-masing karakteristik semisal jenis belanja, jenis satker, lokasi satker, besaran pagu belanja, dan lain-lain sebagai sudut pandang dalam menyusun model prakiraan kas pemerintah dapat mempengaruhi tingkat akurasi model yang dihasilkan.
Sebagaimana layaknya sebuah inovasi, penyusunan perencanaan kas pemerintah dengan menggunakan pendekatan top-down membutuhkan ketekunan dan kerja keras sebelum dirasakan manfaatnya. Namun dengan dukungan penuh dari pimpinan, tentunya akan terasa lebih mudah.
*)Artikel ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap instansi tempat penulis bekerja.
[i] Ian Storkey, 2003, 'Government Cash and Treasury Management Reform', Asian Development Bank, Governance Brief, no. 7-2003.
[ii] Yibin Mu, 2006, 'Government Cash Management: Good Practice & Capacity-Building Framework', World Bank Financial Discussion Series.
[iii] Strategi penyediaan pembiayaan pada awal tahun anggaran dengan hanya mempertimbangkan kebutuhan pembiayaan yang tercantum dalam APBN. Lihat Kemenkeu dan World Bank Group, 2014, 'Reformasi Pengelolaan Kas di Indonesia: Dari Administrasi Kas Menuju Pengelolaan Kas Secara Aktif'.
[iv] Mike Williams, 2009, 'Government Cash Management: International Practice', Oxford Policy Management Working Paper 2009-01.
[v] Mike Williams, 2010, 'Government Cash Management: Its Interaction with Other Financial Policies', IMF Technical Notes and Manuals.
[vi] Kemenkeu dan World Bank Group, 2014, 'Reformasi Pengelolaan Kas di Indonesia: Dari Administrasi Kas Menuju Pengelolaan Kas Secara Aktif', World Bank Group, Washington, DC.
[vii] Situs resmi Direktorat Jenderal Perbendaharaan, Kementerian Keuangan diakses 24 November 2017 https://djpb.kemenkeu.go.id/portal/id/berita/berita/nasional/2646-menkeu-perlu-inovasi-teknologi-untuk-jadi-pionir-treasury-management.html